트럼프 행정부는 2025년 1월 20일 출범하는 첫 안보 현안으로 우크라이나 전쟁의 조기 종식을 목표로 한다. 특사를 임명하여 전쟁 종식을 밀어붙이고 전후 우크라이나의 안전 보장 문제를 핵심적으로 다룰 계획이다. 러시아-우크라이나 전쟁의 조기 종식과 나토 가입 문제를 심층적으로 분석하여 우크라이나의 안전 보장 방안을 모색한다.
2025년 1월 20일 출범하는 트럼프 행정부 의 최우선 안보 현안은 3년째 이어지고 있는 우크라이나 전쟁을 빨리 끝내는 것이다. 트럼프 당선인은 지난 대선 경선 때부터 일관되게 우크라이나 전쟁의 조기 종식을 주장해 왔다. 대통령 당선 이후 트럼프는 키스 켈로그 전 육군 중장을 러시아-우크라이나 특사로 임명해 전쟁의 조기 종식을 밀어붙일 태세다. 우크라이나 전쟁의 조기 종식에서 가장 핵심적인 쟁점은 전후 우크라이나의 안전보장 문제라 할 수 있다.
젤렌스키 우크라이나 대통령의 입장에서 러시아가 점령한 자국 영토와 평화를 맞교환하더라도 전후 우크라이나가 나토 회원국이 될 수 있다면 이를 충분히 수용할 수 있을 것이다. 현재 우크라이나 전황과 전쟁의 조기 종식을 둘러싸고 돌아가는 상황을 고려하면 과연 우크라이나는 종전 협상 이후 자국의 가장 확실한 안전보장책으로 나토 회원국이 될 수 있을까? 현재의 상황을 떠나 우크라이나의 나토 가입 문제를 심층적으로 분석하기 위해서는 나토 가입의 조건과 상황을 살펴봐야 한다. 이는 궁극적으로 나토의 회원국 자격조건의 문제이자 나토의 회원국 확대 문제로 귀결된다. 근대 외교의 발상지이자 전쟁과 평화라는 국제정치의 출발지인 유럽에는 대략 크고 작은 50개 나라가 존재한다. 그중에서 북아메리카의 미국과 캐나다를 제외한 유럽의 30개국이 북대서양조약기구의 회원국이고 27개국이 유럽연합의 회원국이다. 나토 회원국이면서 유럽연합 회원국인 나라는 23개국이다. 영국, 아이슬란드, 튀르키예, 에스토니아, 알바니아, 몬테네그로, 북마케도니아 7개국은 나토에만 가입되어 있다. 대서양동맹으로 알려진 나토는 1949년 4월 서유럽에 대한 소련의 정치·군사적 위협을 막기 위해 창설되었다. 나토는 미국과 캐나다, 그리고 10개국의 유럽 국가를 포함하여 12개 국가로 출범했다. 창설 당시 유럽의 안보 지형은 크게 분단 독일을 기점으로 자유 진영의 서유럽과 소련의 영향권에 놓여 있는 동유럽으로 갈라져 있어 나토 회원국이 될 수 있는 후보 국가는 대략 16개 국가에 불과했다. 그중에서 10개국의 유럽 국가들이 나토의 창립 회원국이 되었다.출범 이후 나토는 한국전쟁을 계기로 그리스와 터키, 그리고 서독이 가입하여 15개국으로 늘어났고 1982년 스페인의 가입으로 16개국이 되었다. 1989년 냉전 종식 이후 나토는 중·동유럽으로 확대를 추진하여 16개국을 새로운 회원국으로 받아들였다. 따라서 현재 나토의 회원국은 냉전 시대의 16개국과 냉전 종식 이후 16개국으로 총 32개국이다. 앞으로도 나토는 새로운 회원국을 받아들이는 문호개방정책을 계속 추진해 나갈 것이다. 이 대목에서 궁금한 점은 나토는 어떤 기준이나 원칙에 따라 회원국을 선정하냐이다. 즉, 회원국 자격에 관한 문제이다. 동맹 탄생의 법적 근거인 북대서양조약에는 회원국 자격과 관련해서 제10조에 단지 유럽 국가로만 규정하고 있다. 따라서 나토 회원국이 되기 위해서는 일단 유럽 국가여야 한다. 나토의 회원국 선정 문제는 동맹 탄생 당시나 지금이나 가장 첨예하고 중요한 문제이다. 회원국 선정 문제는 나토의 방위영역과 군사적 활동 공간과 역할, 그리고 동맹의 정체성 차원을 넘어 유럽과 국제안보 지형에 미치는 전략적 함의와 직간접적으로 연결된 문제이기 때문이다.나토의 공식적인 역사기록에 따르면 나토의 법적 기반이 되는 북대서양조약 체결을 위한 첫 회담은 1948년 7월 6일 워싱턴에서 시작되었다. 이후 조약 체결 때까지 가장 첨예한 문제는 바로 회원국 선정과 관련된 자격 문제였다. 이는 향후 나토 확대와도 불가분의 관계에 있는 문제로 어떤 기준에 의해서 어느 국가를 받아들이고 어느 국가를 배제하느냐의 매우 어려운 문제였다. 동맹 창설 당시 회원국 선정에 있어서 지리, 전략, 그리고 정치라는 세 가지 기준이 가장 중요하게 작용했다. 지리적 범위는 동맹의 방위영역과 관련되었으며, 전략은 동맹의 군사적 역할과 관련되었다. 그러므로 북대서양이라는 지역적 개념은 단순히 지리적 범위를 의미하는 게 아니라 지리와 전략이 결합한 개념에 기초해 있는 것이다. 그리고 정치는 회원국의 정치적 정체성을 의미하는 것으로 나토가 단순한 군사동맹이 아니라 자유민주주의 국가로 동질적 가치를 표방하면서 정치공동체를 지향하고 있다는 동맹의 성격과 관련되었다. 따라서 12개 창설 회원국을 선정하는 데 있어서 이러한 3가지 요건이 회원국 자격조건으로 가장 중요하게 고려되었고, 지리, 전략, 정치라는 3가지 회원국 자격조건은 대내외적 상황 변화에 따라 그 상대적 중요성이 달리 나타났다. 이러한 측면은 북대서양조약에 서명한 12개국이 왜 포함되었고 다른 국가들은 왜 배제되었으며, 향후 배제되었던 국가들이 어떻게 나토 회원국이 되었는가를 설명해주는 부분이기도 하다.이러한 기준에 따라 창설 당시 나토 12개국은 핵심 지역, 중간 지역, 그리고 외곽 지역의 국가들로 구분되었다. 핵심 지역 국가는 미국, 캐나다, 영국, 프랑스, 벨기에, 룩셈부르크, 네덜란드 7개국으로 이들은 지리적 위치는 말할 것도 없고 전략적 측면이나 정치적 측면에서 북대서양조약의 핵심을 구성했다. 중간 지역은 핵심 지역과 연결되는 징검다리로 전략적 위치가 중요했다. 중간 지역 국가로는 남유럽의 포르투갈과 스페인, 북유럽의 덴마크, 노르웨이, 아이슬란드, 핀란드와 스웨덴 등 7개국이었다. 중간 지역 국가 중에서 스페인은 당시 프랑코 독재체제로 인해 정치적 정체성의 문제로 회원국이 될 수 없었다. 핀란드는 당시 소련과의 관계로 자율적인 외교·안보적 입장을 갖기가 힘들었고 스웨덴은 소련과 너무 인접해 있어서 방위상의 어려움으로 회원국 후보에서 배제되었다. 따라서 스페인과 핀란드, 그리고 스웨덴은 나토 창설 당시 회원국에서 배제되었으나 이후 대내외적 상황 변화에 따라 오늘날에는 모두 나토 회원국이 되었다. 마지막으로 외곽 지역으로 이탈리아, 그리스, 터키가 있었다. 외곽 지역의 3개국은 지리적 측면이나 전략적 측면에서 북대서양에 맞지 않아 애초부터 논의 대상에서 제외되었다. 그러나 프랑스가 이탈리아의 회원국 가입을 강력히 주장함에 따라 이탈리아는 창립 회원국이 되었다. 지리와 전략, 그리고 정치라는 기준에 따라 12개국으로 출발한 나토는 정세의 변화에 따라 회원국이 계속 늘어났다. 냉전이 열전으로 표출된 한국전쟁을 계기로 1952년 그리스와 터키가 나토 회원국이 되었다. 당시 터키의 나토 가입에 있어서 중요한 쟁점은 서방 세계와 이질적인 정치적 정체성과 종교·문화적 차이점을 어떻게 극복하느냐와 직결되었다. 이러한 문제를 해결하기 위한 외교적 방안으로 터키는 한국전쟁에 병력을 파병하여 미국의 환심을 사서 나토 회원국 가입의 기회를 얻었다. 한국전쟁을 계기로 나토가 군사동맹으로 발전함에 따라 서독의 전략적 입지가 중요해졌다. 이에 서독은 재무장을 통해 1955년 나토 회원국이 되었다. 1976년 프랑코 체제가 무너진 이후 스페인은 1982년 나토 회원국이 되었다. 이로써 창설 당시 12개국으로 출발한 나토는 세 번의 확대 과정을 통해 냉전 시대 16개국으로 늘어났다. 독일 통일과 소연방의 붕괴로 상징되는 냉전 종식 이후 나토는 1994년 브뤼셀 정상회담을 통해 중·동유럽으로의 확대를 공식적으로 천명했다. 이를 계기로 1999년 4월 워싱턴 정상회담부터 2024년 7월 워싱턴 정상회담에 이르기까지 총 16개국의 중·동유럽 국가들과 북유럽 국가들이 나토의 신규 회원국이 되었다. 동유럽과 서유럽으로 갈라진 냉전 시대와는 달리 유럽이 하나의 대륙으로 통합된 냉전 종식 이후 나토의 회원국 자격에서 중요한 것은 개별적으로 국가들의 나토 가입 의지와 나토가 요구하는 가입 조건을 충족하는 것이었다. 나토의 요구 조건은 1999년 4월에 시작된 회원자격 행동계획으로 표출되었다. 회원자격 행동계획은 나토 가입을 희망하는 국가에 문호를 개방한다는 나토 공약을 약속하지만 이게 바로 가입 희망국의 장래 회원자격을 보장하지는 않는다. 나토 가입의 등용문이라 할 수 있는 회원자격 행동계획의 주요 내용은 다음과 같은 것들이다. 나토 가입을 희망하는 국가는 정치적 민주주의와 시장개방의 경제체제를 유지하면서 특정의 목표들을 성취해야 한다. 또한 나토 가입 희망국은 평화적 수단을 통해 국제적, 인종적, 혹은 외부적 영토분쟁을 해결해야 하며, 군에 대한 민주주의적 통제를 수립하고 경제적 자유와 사회 정의, 그리고 환경적 책임감을 가져야 한다는 것 등이다. 이런 점에서 냉전 이후 나토의 회원국 선정 기준은 나토가 아니라 가입 희망국이 회원자격 행동계획의 주요 요소들을 선택하여 이를 성취해 내는 것이다. 이에 따라 나토는 가입 희망국이 일정 조건들을 충족시키면 회원 가입 회담을 통해 회원국 모두의 동의하에 신규 회원국 가입 여부를 결정한다. 이 과정에서 지난 냉전 당시와 마찬가지로 중요한 조건은 정치적 요소이다. 33번째 회원국 가입을 열망하는 우크라이나는 자신의 지리적 위치와 전략적 함의 때문에 나토와 특별한 관계에 있다. 1997년 우크라이나는 나토와 파트너 관계를 형성했고 2009년에는 이를 강화해 나토 회원국이 될 수 있는 제반 조건들을 강화했다. 2022년 2월 러시아의 침공을 받은 이후 우크라이나와 나토 관계는 보다 강화되었다. 2023년 7월 빌뉴스 정상회담을 통해 우크라이나는 나토 회원국과 동등한 자격으로 나토 회의에 참여할 수 있게 되어 비공식적으로는 사실상 나토 회원국의 입지를 구축했다.적어도 트럼프 당선 이전까지 우크라이나가 공식적으로 나토 회원국이 되는 것은 시간문제에 불과한 것처럼 보였다. 2024년 10월 3일 마르크 뤼터 나토 사무총장은 키이우를 방문한 자리에서 나토의 핵심 목표는 우크라이나가 나토 정회원이 되는 것이라는 점을 강조했다. 2024년 12월 19일 브뤼셀에서 개최된 유럽연합 이사회에 초정받은 젤렌스키 우크라이나 대통령은 전후 우크라이나의 확실한 안전보장은 나토 가입이라는 점을 재차 강조했다. 그러나 우크라이나의 나토 가입은 쉽지 않을 전망이다. 우크라이나 전쟁의 조기 종식을 밀어부치고자 하는 트럼프 당선인 측은 당분간 우크라이나의 나토 가입은 고려하지 않고 있다는 입장을 보이고 있다. 우크라이나의 나토 가입을 유예하는 트럼프의 미국 입장과 더불어 러시아는 우크라이나의 항구적 나토 가입 불가 입장을 보이고 있다. 이번 우크라이나 전쟁에서 알 수 있듯이 러시아는 우크라이나의 나토 가입을 결코 받아들일 수 없다는 입장이다. 동맹 창설 당시 중요시되었던 지리와 전략이라는 나토 회원국 자격조건이 현재 상황에서는 우크라이나에 불리하게 작용하고 있다. 따라서 우크라이나의 나토 가입 문제는 단순히 나토의 회원자격 기준 차원을 넘어 나토와 러시아 간의 강대국 국제정치의 관점에서 보아야 한다. 우크라이나 전쟁이 일어난 핵심 원인중의 하나인 나토 확대의 지정학 정치를 고려한다면 더더욱 그렇다. 우크라이나를 비롯하여 조지아, 몰도바, 보스니아 헤르체고비나 등이 나토 가입을 희망하고 있어 향후 나토 회원국은 더 늘어날 것으로 전망되지만, 나토의 회원국 확대 문제는 러시아와의 지정학 정치에서 파생되는 갈등과 대립을 배제할 수 없어 유럽 안보의 뜨거운 감자가 될 것이다. 이 문제는 당장 트럼프 행정부가 추진코자 하는 우크라이나 종전 협상에서 미국과 러시아, 그리고 유럽국가 간에 해결하기 어려운 난제가 될 것이다.
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