오세훈 서울 시장이 종묘 인근에 초고층 건축물 건설을 다시 추진하며 문화재 훼손 논란이 불거지고 있다. 전문가들은 사적 이익 우선, 제2의 서오릉 사태 가능성을 경고하며 용적률 거래제 도입을 제안했다.
발행 2025-11-18 19:07:56 오세훈 서울 시장이 ‘도심 재생’이라는 명분을 앞세워 국보이자 세계문화유산인 종묘 앞에 초고층 건축 물 건설을 추진하고 있다. 오 시장은 1기 재임기 시절 종묘 앞 세운상가 4구역에 초고층 건축 물 건설을 추진했다가 문화재 훼손 논란으로 좌초된 바 있다. 그런데 이번엔 이전 계획보다 더 높은 건축물을 짓겠다고 나섰다. 이를 두고 전문가들은 국가 공동체의 이익보다 사적 이익을 우선하는 ‘잘못된 판단’이라고 질타와 함께 자칫 고양시에서 발생한 ‘제2의 서오릉 사태’가 될 수 있다고 경고했다.
대안으로는 ‘용적률 거래제’ 도입의 필요성이 제기됐다.서울 시장직에 복귀한 오 시장은 2023년 4월 세운상가를 찾아 1기 재임기 때 추진했던 종묘 인근 초고층 건축물 건설을 다시 추진하기로 했다. 공원과 초고층 건축물을 함께 짓는 ‘녹지생태도심 재창조 전략’이다. 이 전략의 핵심은 종료 맞은편 세운상가부터 퇴계로 진양상가까지 7곳을 모두 철거하고 광화문 광장 3배 크기의 공원을 조성하는 대신 녹지 조성으로 부족해진 사업성 확보를 위해 용적률 인센티브를 제공, 공원 양옆으로 높은 빌딩 숲을 짓겠다는 것이다. 공원이 조성될 공간은 전체 재개발 면적의 약 30% 수준이다. 이에 따라 오 시장은 종묘 앞 세운4구역 건물 높이를 최고 71.9m에서 두 배에 달하는 142로 높이고, 용적률도 최대 700%에서 1,094%로 상향하기로 했다. 올해 3월 서울 종로구청이 구의회에 제출한 ‘세운4구역 재정비촉진계획 결정에 관한 의견청취’ 내용을 보면 2024년 7월 세운4구역 시행사인 서울주택도시개발공사는 개방형 녹지, 공공임대상가 등을 조성하는 대신 건물 높이와 용적률을 대폭 올리는 계획 변경안을 제출했다. 변경안은 종로구청을 거쳐 올해 7월 서울시 도시재정비위원회의에서 수정가결됐다.오 시장이 세운4구역에 초고층 건축물을 짓겠다고 나선 건 이번이 처음은 아니다. 그는 2009년 세운지구 재정비 촉진계획을 통해 세운상가군을 모두 철거하고 전체 대상지를 8개 대규모 구역으로 개발하려고 했다. 당시 종묘와 마주 보고 있는 세운4구역의 사업 승인 접수까지 마쳤다. 하지만 이 같은 계획은 문화재청을 반대로 무산됐다. 당시 문화재 심의위원들은 ‘용적률 850% 이하, 최고 높이 122.3m’의 계획안이 종묘에서 바라보는 외부 경관을 해친다고 판단했다. 그래서 심의위원들은 종묘 정전에서 바라볼 때 건축물 최상층이 3개 층 이하로 보이도록 하라고 요구했고, 결국 종묘 맞은편에 위치한 세운4구역 건축물의 높이는 122.3m에서 70여m 정도로 50m 가량 하향 조정됐다. 2011년 재개발을 추진하던 오 시장이 사퇴하고 박원순 전 서울시장이 취임하면서 이 계획은 백지화됐다. 대신 박 전 시장은 세운상가군을 존치해 그 일대를 창조 문화 산업 중심지로 변모시키는 ‘2014년 세운재정비촉진계획’ 세웠다. 이에 따라 추진된 도시재생사업을 통해 상가를 연결하는 공중 보행로, 각종 거점 시설이 들어섰다. 2020년엔 도시재생사업을 한층 더 구체화했다. 세운상가 일대를 공공임대상가, 산업특화골목, 산업 재생거점, 주민공동시설, 교육시설, 도시형 소공인 집적지구, 소공인 특화 지원센터, 마이스터 스쿨 등을 짓겠다는 계획이었다. 하지만 발표 4개월 뒤 박 전 시장이 사망하면서 계획은 추진되지 못했다. 문제는 2021년 재보궐선거를 통해 복귀한 오 시장이 다시 세운상가 철거하고 초고층 건출물을 올리겠다고 나섰다. 세운상가군을 철거하고 그 자리에 녹지 공원을 조성하는 대신 주변 지역 빌딩 건축 때 용적률을 높여 초고층 건물을 짓게 해주겠다는 옛 구상을 다시 꺼낸 것이다. 서울시의회도 2023년 10월 ‘서울시 문화재보호 조례’에서 역사문화환경 보존지역 밖이더라도 건설공사가 문화유산에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 영향을 검토해야 한다는 조례를 아예 삭제했다. 이전처럼 문화재청이 문화유산 보호를 위해 막아설 것을 대비한 ‘꼼수’였다. 서울시는 여전히 세운4구역이 국내법상 세계유산영향평가 대상이 아니라는 입장을 고수하고 있다. 오 시장은 “종묘 일대 세계유산지구 내 완충구역을 지정하더라고 100m 이내 확률이 높다”며 “세운4구역은 180m 밖에 있어 영향평가 대상이 될 수 없다”고 주장했다. 하지만 오 시장의 이런 주장과 달리 유네스코는 세계문화유산에 대해 ‘시각적 완전성’을 요구하고 있다. 국가유산청에 따르면, 유네스코는 지난 3월 세운재정비촉진계획이 종묘의 ‘탁월한 보편적 가치’에 부정적 영향을 미칠 것을 우려해 세계유산영향평가 실시를 요청하는 공식 문서를 국가유산청에 보냈고, 국가유산청은 해당 내용이 담긴 원본과 권고사항을 조치하라는 내용의 공문을 시에 지난 4월7일 전달했다. 그러나 서울시가 아무런 대응을 하지 않았다는 게 국가유산청의 설명이다.종묘 앞 초고층 건물 건설 두고 중앙정부-서울시 법정공방도 물론 정부가 이 모든 상황을 지켜만 보고 있는 건 아니다. 오 시장이 종묘 인근 초고층 건축물 건설을 재추진하자, 문화체육관광부와 국가유산청이 이를 다시 한번 막아섰다. 문체부가 오 시장과 서울시가 조례 개정 과정에서 국가유산청과 협의하지 않았다며 조례 개정을 무효화해 달라고 대법원에 행정소송을 제기한 것이다. 그러자 서울시는 오히려 지난달 30일 세운4구역의 건물 높이 기준을 기존 ‘종로변 55m, 청계천 변 71.9m’에서 ‘종로변 101m, 청계천 변 142m’로 완화하는 내용으로 재정비촉진계획 변경 고시를 했다. 기존의 ‘높이 제한’을 백지화해 종묘 인근에 142m에 이르는 고층 건물을 세우겠다고 선언한 셈이다.하지만 정부는 문화재 보호를 위해 오 시장에 대한 압박을 이어가고 있다. 최휘영 문체부 장관과 허민 국가유산청장은 지난 7일 서울 종묘에서 기자회견을 진행했다. 이 자리에서 최 장관은 “권한을 조금 가졌다고 해서 하고 싶은 대로 다 하겠다는 서울시의 발상과 입장을 저는 도저히 이해할 수 없다”고 일침했다. 허 청장도 “종묘 앞에 세워질 높은 빌딩은 서울 내 조선왕실 유산들이 수백 년간 유지해 온 역사 문화경관과 종합적 가치를 직접적으로 위협할 것”이라고 경고했다. 지난 10일에는 김민석 국무총리와 유홍준 국립중앙박물관장이 종묘를 찾았다. 이날 김 총리는 “종묘 앞 개발은 서울시가 밀어붙일 수 있는 사안이 아니다”라며 “이번 문제를 다룰 제도 보완에 착수할 것”이라고 밝혔다. 오 시장과 서울시가 추진 중인 종묘 주변 초고층 개발에 제동을 걸겠다는 뜻으로 해석된다. 반면 오세훈 시장은 “남산부터 종묘까지 쭉 뻗은 녹지 축이 생기면 세운상가가 종묘를 가로막을 일이 없다”며 “종묘와 멋지게 어우러지는 새로운 랜드마크가 탄생할 것”이라는 입장을 고수하고 있다.전문가들은 국보이자 세계유산인 종묘 인근에 초고층 빌딩을 짓는 게 국가 공동체에 이익이 되는지 근본적인 가치판단이 있어야 한다는 지적과 함께 자칫 ‘제2의 서오릉’ 사태로 비화할 수 있다고 경고했다. 박영민 경실련 도시개혁센터 이사는 “오세훈 시장은 사적 이익과 국가 공동체 이익을 두고 사적 이익이 우선한다고 생각하는 사람인 것 같다”면서 “종묘가 서울 시내에 있다고 해서 서울 시장이 임의로 정할 수 있는 것은 아니다. 종묘는 서울시 소유가 아닌 국가, 어떻게 보면 세계유산이기도 한데 그것을 지자체장이 임의로 판단해 초고층 건물을 짓는 건 종묘를 위해서도 맞지 않다”고 지적했다.유네스코 세계문화유산인 서오릉은 경기도 고양시 덕양구 용두동에 있는 조선왕실의 왕릉군으로 서쪽에 있는 다섯 개의 능을 말한다. 이 5능은 경릉, 창릉, 익릉, 명릉, 홍릉이며 여기엔 ‘원’이나 ‘묘’ 형태의 왕실 묘역도 포함돼 있어 역사적 가치가 높다. 하지만 3기 신도시 조성계획 작성 당시 고양창릉지구 동북 측 일부 구역이 서오릉 반경 500m 안에 들어가 문화재 보호 논란이 제기된 바 있다. 세계문화유산인 종묘 옆에 초고층 건축물을 지으려 하는 것 자체가 도시계획 측면에서 맞지 않다는 지적도 나왔다. 이창수 가천대 도시계획학과 교수는 “귀중한 문화유산 바로 옆에다 초고층 건축물을 짓는 건 문화유산을 굉장히 격하시키는 역할을 한다. 도시계획측면에서도 전혀 맥락이 맞지 않다”면서 “서울시는 180m 정도 떨어져 있어 괜찮다고 하는데, 맞지 않는 얘기다. 초고층 건축물이 근처에 있으면 그 무엇이든 압도되는 느낌을 받을 수밖에 없다”고 지적했다. 그러면서 이 교수는 “물론 해당 건축물 입장에서는 좋을 수 있다. 건물 내부에서 문화유산을 볼 수 있어, 매우 좋은 경관을 갖게 되는 것”이라면서 “그런데 반대로 종묘에서 보면 전혀 어울리지 않는다. 문화유산 대신 새로 지어진 건축물이 돋보이면서 종묘가 낮게 평가될 가능성이 높다”고 우려했다. 자칫 종묘가 세계문화유산 등재가 취소될 수 있다도 했다. 이 교수는 “만약 초고층 건축물 건설이 강행된다면 우리나라가 문화유산을 제대로 관리하지 못했다는 평가를 받을 수밖에 없다”면서 “우리가 우리의 손으로 문화유산의 가치를 격하시켜 등재를 취소시키는 상황이 발생할 수 있다”고 경고했다.녹지 조성을 이유로 용적률을 대폭 상향하는 것을 두고 민간에 대한 명백한 특혜라는 지적과 함께 ‘용적률 거래제’ 도입의 필요성이 제안되기도 했다. 김경민 서울대 도시계획학과 교수는 MBC 라디오 ‘손에 잡히는 경제’와의 인터뷰에서 “서울시가 지금 용적률을 올려주는 근거가 무엇이냐면, 사업성을 높여주기 위해 용적률 인센티브를 올려준다는 얘기를 하고 있다”면서 “그럼 똑같은 조건의 재건축 단지에 모두 적용된다고 했을 때 서울시는 엄청난 형평성 이슈가 발생할 수 있다”고 지적했다. 기존 용적률이 절대 낮지 않다는 점도 강조했다. 앞서 서울시는 녹지 조성을 위해 용적률을 700%에서 1,094%로 상향했는데, 기존 용적률도 충분하다는 것이다. 김 교수는 “서울 광화문 일대 평균 용적률이 600%다. 잠실 송파에 지어진 헬리오시티 단지도 285% 정도”라며 “700%라는 용적률도 어마어마한 것인데, 1천%까지 상향해 준다는 건 명백한 특혜”라고 꼬집었다. 녹지 조성으로 부족해진 사업성은 ‘용적률 거래제’ 도입으로 해소하는 방안을 제시했다. 용적률 거래제는 규제로 사용하지 못한 용적률을 다른 지역에 매매해 재배분하는 제도다. 즉, 세운4구역에 주어진 용적률 인센티브를 초고층 건물을 짓는 방식으로 사업성을 확보할 게 아니라 다른 지역에 용적률을 팔아 사업성을 확보하면 된다는 의미이다. 김 교수는"우리나라는 현재 용적률 거래제와 유사한 방식으로 보상해 주면서 개발할 수 있는 방법론이 부재한 상황"이라면서"용적률 거래제를 하면 된다. 전 세계 모든 도시는 다 이런 방식을 사용하고 있다. 유럽, 미국, 일본 등도 다 하는 것"이라고 설명했다.